一、财政支出绩效审计的难点

　　为加强财政支出管理，财政部于2009年6月制定了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2009]76号），其中第二十二条规定：根据需要，绩效评价可聘请专家或中介机构进行。会计师事务所等中介结构今后将可以更多参与到政府项目中。这对于注册会计师行业来说既是机遇又是挑战。近年来笔者通过审计实践发现，独立完成财政资金绩效评价审计过程中确实遇到一系列困难，主要原因如下：

　　（一）宏观政策知识面局限，评价项目时间的限制

　　注册会计师熟悉会计、经济相关的专业知识和法律规范，而比较缺乏的是对政府管理职能、财政预算的编制及管理、宏观经济政策的深入理解和把握。而上述情况将影响评价标准的合理制订和调查目标的实现。如在开展某个资金绩效评价项目过程中，发现某类财政拨付资金当年未按照预算编制时的内容使用，并提出了质疑。后来经过调查和沟通，发现上述非专款专用的问题，并非被评价部门自身的问题，还有受到经济建设发展需要、政府行政指令、预算追加管理等多方面的限制。可见，若缺乏对宏观政策的认识，将影响到评价的客观性。另外，一个完整的财政支出绩效评价项目包含了从前期调研、指标开发、标准制订、方案出具、数据搜集、调查问卷、数据复核、综合评分、结果论证、评价报告的撰写等步骤和内容。上述过程环节多、投入时间长、工作要求高，而绩效评价因其时效性，要求在限定的时间（项目资金评价一般为三个月）内完成，对注册会计师来说无疑是一大挑战。

　　（二）评价指标及评价标准难以制定

　　目前评价某项政府支出或者项目支出主要是针对评价对象设立相应的指标体系，根据评价标准，对设立的指标进行逐项评议，然后根据一定的权数计算出指标体系的综合评价结果，最后根据定量和定性的评价结果。撰写评价报告。可见，进行评价，最关键是建立评价指标和设立评价标准。然而不同行业、不同财政支出领域的指标差异很大，例如市政道桥管养支出和城市社区卫生服务支出就无法采用同一套评价指标，这是因为两者的职能完全不同，市政道桥管养主要是对日常道路保养、栏杆油漆、桥梁检测和维修、道路巡查、设施损坏（如阴井盖被偷窃、破损）的应急维修等；而城市社区卫生服务，则立足于“六位一体”，即健康教育和管理、社区预防、社区保健、社区康复、计划生育技术指导、基本医疗管理等功能的实现；因此不能用一个通用的指标体系去简单套用，而应根据不同的评价对象设立适合的指标体系。可见，如果会计师事务所在承接评价项目后，因缺乏经验以及对相关行业的认识，在短期内设立指标体系缺乏实践的认证，效果可能不佳，用上述指标对单位进行评价，也难以获得专家的认可以及为被评价主体所接受。评价标准也是一个难题。评价标准包括定量标准以及定性标准：政府的支出项目除了考虑经济效益外。更多的要考虑社会效益，而社会效益的评价标准往往难以量化，另外定量标准也可以分为通用标准、专用标准、补充标准和辅助标准。在具体实施过程中便存在选择和取舍的问题了。行业不同、区域不同、性质不同，标准也将存在差异。目前的现实是国内的评价标准尚不健全，国际标准又不能完全适用，只能根据各年的数据或者不同地区的数据进行纵向和横向的比较分析，而各年或不同地区数据因波动或者差异较大，造成评价效果无法令人满意。

　　（三）绩效评价方案和报告无统一模式。与审计报告存在很大差异评价方案的内容主要包括：评价对象、目的、依据、组织分工、实施步骤和选用的评价指标、评价方法、受托的专家组或社会中介机构、必备的评价资料等；而评价报告则根据不同的评价对象（基本支出和项目支出）有不同的内容和要求。目前，尚无统一的模式可供借鉴，各地有不同的结构和框架模式。上述问题，将导致财政委托不同中介结构出具的方案和最终报告在结构和格式上无法统一，在规范性上存在问题，也影响了评价报告的权威性。

　　二、财政支出绩效评价审计的改善

　　针对财政支出绩效评价工作所提出的更高的要求，应该有清醒的认识，并且积极应对各类挑战：

　　（一）加强与相关单位的协调沟通，明确中介机构的分工职责

　　根据《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2009]76号）文件：财政部门负责制定绩效评价规章制度，指导、检查各部门（单位）的绩效评价工作，并根据需要对部门（单位）支出绩效实施评价和再评价。可见，财政部门（以及相关的拨款部门）是绩效评价的权威部门和组织者，中介机构应在其指导下开展工作；此外。财政部门熟悉政策的制订依据，在资金评价和考核、预算编制和管理方面也积累了相当的经验，会计师事务所可就评价问题以及建议可行性方面向其咨询，从而获得政策指导和支持。为此要加强与被评价单位以及其主管部门的沟通，这种沟通不仅包括评价前，更包括评价中的沟通（就发现的问题，向单位了解情况，倾听单位的意见；通常这需要多次的交流才能达成一定的共识）和评价后的沟通（评价结果的反馈和跟踪）。只要主管部门重视，被评价单位理解，主要的问题都明确，那么反映的情况才能客观和真实，评价结果才能更让人信服，根据年度评价报告和结果应用于下一阶段的工作也才能更好地发挥实效。

　　（二）应用绩效评价体系

　　数据库信息，充分利用专家的工作根据目前的现实情况，让注册会计师短期内设立一套行之有效的评价指标很困难，因此现阶段利用成熟的项目绩效评价信息数据库无疑是一个更好的选择。江苏省财政部门在近几年绩效评价的工作基础上，建立起部分行业财政支出绩效评价指标、评价标准体系的数据库：如义务教育财政支出评价指标体系、再就业资金财政支出绩效评价指标体系、公共卫生支出指标体系等。在已有的指标体系的基础上，开展绩效评价；并结合地区的情况、评价对象的情况，对结果进行客观分析，对相关指标进行修订和完善。“中国注册会计师审计准则1421——利用专家的工作”明确规定：注册会计师在遇到复杂的重要事项，而依靠自身的能力或知识又无法获取充分、适当的证据发表专业意见的情况下，需要利用专家协助工作。事实上，从事财政支出绩效评价工作往往更需要专家的指导和帮助：因为尽管注册会计师们个人素质较高，学习能力较强，但是如果进入一个陌生的行业、领域，并在短期之内要对其进行合理评价，无疑难度很高。因此，要懂得利用行业专家的工作，如获取其编写的行业报告、就评价过程中发现的疑问向其咨询、聘用其参与到评价工作。当然，对专家的工作应保持一定的执业谨慎，进行必要的复核和客观分析，即对其提供的数据、观点和意见，要独立思考、多渠道求证，保证信息的客观性和真实性。

　　（三）重视资质认证和业务培训，加强人才培养和引进

　　为保证评价工作的质量、促进行业的有序发展，财政部门加强了对从事绩效评价工作的中介结构的资质要求；为此，事务所应按要求，通过培训和考核，取得认证资质。另外，为进一步了解绩效评价的前沿和发展动态，事务所应积极组织和参加相关的培训和交流：如聘请知名的专家学者进行讲座，参加地方财政部门自行组织相关的培训工作，以及参加与其他绩效评价项目组的业务探讨和经验交流活动。事务所要重视相关人才的培养和引进。第一，针对目前绩效评价工作尚处于起步阶段，对绩效评价方案和报告尚无统一的情况，为此需要借鉴各地已经成功实施的项目和优秀的绩效评价报告，制订本地区绩效评价方案和报告的规范：包括方案和报告的基本结构框架、包含的内容、撰写的要求等，上述报告、方案标准的取得、修订、完善需要高素质人才的参与。第二，从政策的敏感性、行业动态的把握、报告文字语言的表达和驾驭等方面来看，高素质人才无疑将在未来绩效评价工作中发挥更加重要的作用。第三，通过更多参与绩效评价项目，“从干中学”，不断培养专业人才。事务所参与评价不仅可以加强与各类政府部门和企事业单位的联系，审计人员也可以积累处理综合性业务的经验，提高应对复杂情况的能力，由此事务所可以锻炼队伍，提升专业水准，提高服务质量。